Le projet d’accord final pour lutter contre le réchauffement de la planète, qui devait aboutir vendredi 11 décembre à l’issue de deux semaines de conférence de l’ONU sur le climat, a finalement été repoussé à samedi matin. « Nous préférons nous donner le temps de consulter les délégations tout au long de la journée de vendredi », a justifié la présidence française, qui table sur une adoption du texte en séance plénière samedi à la mi-journée, après la finalisation de sa traduction et de sa validation juridique.
Jeudi soir, une avant-dernière version du projet d’accord a été présenté par le président de la COP21, Laurent Fabius. Le texte, de 27 pages au lieu de 29, ne tranche toutefois pas, faute de convergence suffisante, certaines questions cruciales qui divisent les pays depuis le début des négociations : « la différenciation, les financements et l’ambition », selon M. Fabius.
Soit, plus précisément, la différenciation entre pays développés et en développement dans les efforts de lutte contre le changement climatique, les financements des pays riches en soutien aux pays affectés, notamment pour leur adaptation au réchauffement et, enfin, le seuil limite de réchauffement à ne pas dépasser (1,5 °C ou 2 °C par rapport à l’ère préindustrielle). Des quelque 360 crochets, à savoir les formulations encore en débat, de la précédente version, le texte est passé à seulement 48 crochets, selon Matthieu Orphelin, de la Fondation pour la nature et l’homme. Mais « le compte n’y est toujours pas », selon lui.
Toute la nuit, les ministres et négociateurs se sont de nouveau réunis en indaba (mot zoulou faisant référence aux palabres), un format réduit aux chefs de délégation et à deux membres de leur équipe, mis au point pendant la conférence de Durban en 2011. En attendant l’ultime pacte pour le climat, tour d’horizon des points clés de l’accord… et des désaccords.
Le plafond de réchauffement
A quel niveau plafonner le réchauffement planétaire par rapport à la période pré-industrielle ? Le mandat donné aux négociateurs de la COP21, à Copenhague en 2009, était de parvenir à un consensus sur un maximum de 2 ºC, seuil au-delà duquel le dérèglement climatique deviendrait incontrôlable. Mais les pays les plus vulnérables, notamment les Etats insulaires menacés par la montée des eaux, demandent qu’il soit abaissé à 1,5 ºC.
Le projet d’accord présenté jeudi a opté pour une position intermédiaire : contenir la hausse de la température moyenne « bien en dessous de 2 ºC », et « poursuivre les efforts pour limiter une hausse des températures à 1,5 ºC ». « Un bon compromis », selon la Fondation pour la nature et l’homme. Le niveau d’ambition de l’accord de Paris, inscrit à l’article 2, est crucial, dans la mesure où il deviendra un objectif universel adopté par tous les pays.
La différenciation entre pays riches et pays pauvres
La question de la « responsabilité commune mais différenciée » des Etats, inscrite dans la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) de 1992, émane de la responsabilité historique des pays industrialisés dans les émissions de gaz à effet de serre, et dans leur plus grande capacité à faire face aux effets du changement climatique. Ce qui implique un engagement climatique plus fort de leur part.
Depuis l’ouverture de la COP21, cette question est cœur des débats, et elle se trouve distillée dans plusieurs articles du texte. Elle n’est, selon Laurent Fabius, toujours pas réglée à ce stade. Même si l’article 3 mentionne notamment, sur les objectifs de réduction des gaz à effet de serre, que « les pays développés doivent continuer à prendre la tête » de ces efforts.
« Un accord durable ne peut pas être élaboré en diluant les responsabilités historiques et en mettant les pollueurs et les victimes sur le même plan », avait lancé dans la nuit de mercredi à jeudi le ministre indien de l’environnement, Prakash Javadekar. Les pays en développement réclament que la réduction des émissions n’entrave pas leur essor économique. Les pays développés, de leur côté, voudraient voir des pays émergents contribuer financièrement, comme la Chine, premier émetteur de gaz à effet de serre, ou d’autres puissances économiques montantes comme le Brésil ou l’Inde.
Les financements
L’impératif de différenciation rejaillit sur celui des financements, en particulier ceux à destination des pays les plus pauvres pour faire face aux impacts du dérèglement climatique – autre point crucial toujours pas tranché selon Laurent Fabius. Là aussi, les questions en suspens restent nombreuses : comment comptabiliser l’aide financière des pays développés aux pays en développement ? Comment la répartir entre atténuation (mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre) et adaptation au réchauffement ? Quels pays doivent contribuer ?
Sur ce sujet, l’article 6 reste incertain : « les pays développés doivent fournir des financements [nouveaux], [additionnels], [adéquats], [prévisibles], [accessibles], [durable] et [croissants] pour assister les pays en développement en matière d’atténuation et d’adaptation » – les termes entre crochets étant encore à décider. Il établit par contre la possibilité d’une coopération entre pays du Sud sur une base de volontariat.
La promesse des pays développés de mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici à 2020 aux pays plus pauvres, devra aussi croître après cette date, selon le texte. Pour Oxfam, « c’est un signal encourageant qui montre que les besoins des pays en développement ont été reconnus ». Matthieu Orphelin, porte-parole de la Fondation pour la nature et l’homme, y voit aussi un signal positif :
Enfin, le partage de ces financements entre adaptation et atténuation doit être « équilibré », dit le texte, en tenant compte des stratégies nationales des pays, de leurs priorités et de leurs besoins. En octobre, un rapport de l’OCDE évaluait à 62 milliards les montants Nord-Sud collectés en 2014. Un chiffre remis en question par certains pays du Sud.
Les pertes et dommages
Liée à celle des financements, c’est une question chère aux pays les plus vulnérables, qui pâtissent déjà des effets du réchauffement. Certains sont balayés par des cyclones de plus en plus fréquents, d’autres touchés par des sécheresses qui menacent leur sécurité alimentaire, ou à l’inverse par des inondations dévastatrices. D’autres encore, comme les petits Etats insulaires des Marshalls, Tuvalu ou Kiribati, pays parmi les plus pauvres du monde, voient leur territoire même menacé de disparition par la montée des eaux.
Malgré ces impacts, les pays développés rechignent à ce stade à proposer un dédommagement financier. D’après l’ONG Oxfam, « cette question des pertes et dommages est encore en sursis : deux options très divergentes restent sur la table, reflet du débat animé sur le sujet depuis quelques jours ». Toutes deux reconnaissent l’importance de traiter ce problème des « pertes et dommages liés aux effets néfastes du changement climatique », mais seule la seconde introduit la notion de différenciation entre pays développés et en développement.
L’objectif à long terme
Les plans de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre annoncés par les pays pour la COP21 ne vont généralement pas au-delà de 2030. Et ensuite ? Le projet d’accord évoque dans l’article 3, qui porte sur l’atténuation du réchauffement, un « pic des émissions de gaz à effet de serre dès que possible, reconnaissant que ce pic sera plus tardif chez les pays en développement ». Il avance un objectif de « neutralité des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans la seconde moitié du siècle », ce qui nécessiterait alors d’absorber autant de GES qu’on en émet. Un terme jugé peu clair pour les ONG qui auraient préféré le mot « décarbonation ». Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) juge impérative une baisse de 40 à 70 % des émissions d’ici 2050, pour parvenir à la neutralité carbone à la fin du siècle.
Le mécanisme de révision
Les promesses actuelles des Etats plaçant la planète sur une trajectoire d’environ + 3 ºC, le principe d’une révision périodique des engagements s’est imposé. Mais à partir de quand et selon quelles modalités ? L’article 10 prévoit de dresser un « bilan mondial » des progrès accomplis vers l’objectif de l’accord, avec un premier rendez-vous en 2023 – rappelons que l’accord de Paris doit entrer en vigueur en 2020 –, puis une révision « tous les cinq ans ». Ce premier rendez-vous paraît tardif, notamment à la Fondation pour la nature et l’homme, qui appelle les « pays les plus ambitieux » sur ce point à « lancer une initiative volontaire pour une révision dès 2018 ».
Le projet de décision invite par ailleurs le GIEC à produire, en 2018, un rapport spécial sur « les conséquences d’un réchauffement planétaire de 1,5 ºC par rapport aux niveaux pré-industriels », en lien avec les trajectoires d’émissions mondiales.
La transparence
Comment s’assurer que tous les gouvernements tiennent leurs promesses en matière de rejets carbonés ? Qu’ils ne trichent pas sur la réalité de leurs émissions ? Seuls les pays du Nord sont aujourd’hui soumis au système de suivi, notification et vérification (monitoring, reporting and verification en anglais), instauré par le protocole de Kyoto. Les pays en développement, eux, en sont exemptés.
Le projet d’accord, dans l’article 9 consacré à « la transparence », ouvre trois options : un cadre soit « différencié entre les pays développés et en développement », soit « unifié », soit encore « prenant en compte les capacités différentes des parties ». Il précise que le cadre de transparence accorde « une flexibilité » aux pays en développement, en fonction de leurs capacités.
Comment s’opérera le contrôle ? Deux options là encore. Soit, pour tous les pays, développés ou non, « un examen technique par des experts », avec une « flexibilité » pour les pays les moins avancés et les petits Etats insulaires. Soit « un processus d’examen technique fiable » pour les pays développés, et « un processus d’analyse technique suivi d’un processus d’évaluation multilatéral », pour les pays en développement. Ces derniers auront alors l’assurance que le dispositif sera « non intrusif, non punitif et respectueux de la souveraineté nationale ».
Deux mentions supprimées
Ont disparu de cette nouvelle mouture du texte la mention d’un prix du carbone, ainsi que celle des droits humains : « Nous déplorons la disparition de la clause sur les droits humains dans l’article 2, qui fait suite à la disparition de la référence à l’égalité des genres et à une transition juste vers une économie durable », note Oxfam.
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